德国2019年《职业教育法》修订案述评
发布时间:2020-03-18 15:11 来源:
中国职业技术教育
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前言

德国新修订后的《职业教育法》于2020年1月1日正式生效。此次修法旨在适应德国经济、社会发展的深刻变化,推进职业教育现代化并进一步加强职业教育体系,为德国适应新一轮技术革命、占领战略制高点,从人才培养方面奠定基础。

2019年12月12日,德国联邦总统施泰因迈尔签署《职业教育现代化及加强职业教育工作法》(以下简称《职业教育现代化法》);12月17日,德国《联邦法律公报》公布这一法律全文。德国21世纪以来第二次《职业教育法》(以下简称“职教法”)修订工作在历经两届联邦政府努力后,终于在该法颁布实施50周年之际完成。

职教法修订背景

自2005年修订职教法以来,德国经济、社会以及教育包括职业教育自身都发生了深刻变化,给职业教育发展带来新的挑战。此次修法,旨在进一步完善职业教育相关制度和发展环境,推进职业教育更好地适应这些变化。

(一)人口总量减少和人口结构变化给德国带来劳动力短缺风险

德国人口总量在1990年统一后逐步增长,到新世纪初期达到8250多万,但随后开始萎缩,2009年降到8200万以下,到2011年跌破8100万。与此同时,德国人口结构在此期间发生变化,人口老龄化加剧,出生率降低。统一以来,德国新出生人口总体呈现下降趋势。新出生人口从1990年超过90万(90.5万)减少到2005年起每年不足70万。2014—2016年因大规模接受难民从而使年新出生人口逐步回升到70万以上,并在2016年达到79万峰值,但这之后又恢复下降趋势。根据预测,德国新生人口2030年将再次跌破70万,并在随后一段时期内保持不足70万水平。

在此背景下,德国中小学学生规模逐渐缩小。德国普通中小学学生数量在1997年达到1010多万最高值后逐步下降,到2015年仅有833.5万。近年来,虽然德国因大量接受难民移民使中小学学生人数有所增加,但2018年也仅有833.9万。普通中学毕业生(9年级、10年级及12或13年级毕业)自2006年以来持续减少,从96.7万人减少到2018年仅80.8万人,预计2020年将跌破80万人,直到2025/2026年将保持低于80万的状态。2027年能恢复到80万,2030年达到81.8万人。普通中小学人数特别是中学毕业生减少,导致职业教育生源减少。德国职业教育学生人数在2008年达到最高水平近280万后持续减少,到2018年仅245.5万,减少近35万人。与此同时,德国职业教育毕业生自2010年来逐步减少,从2010年的114万人减少到2018年的仅99万多人。据预测,到2030年毕业生人数将为91.6万。

职业教育规模缩减导致新增专业人才供给数量减少引起社会忧虑。根据德国联邦劳动署相关研究,德国虽然当前尚不存在全面的专业人才短缺,但在局部即特定的资格、区域及行业已经面临瓶颈。联邦职业教育所、联邦劳动与职业研究所等机构开展的第五轮劳动市场中长期发展预测(至2035年)也显示,德国虽然通过大规模接受难民移民实现人口短期内增长,促进了劳动力供给增长,但劳动市场仍将出现轻微劳动人口不足,同时还将改变就业者职业分布结构。2035年健康领域将是就业人口最多的领域,同时将在医疗与健康卫生类职业出现最大的人才瓶颈。全社会对加强职业教育、增强未来应对专业人才短缺的能力有着高度共识。

(二)技术发展和劳动市场变化对职业教育提出新要求

近年来,新一轮工业革命和信息技术、数字技术、大数据、人工智能等为代表的新技术革命加速演进,各国加大力度推进技术发展和经济转型升级。德国不断推进以工业4.0为代表的经济转型升级,劳动力市场发生深刻变化,对劳动力的需求结构及资格要求也随之发生深刻变化,需要职业教育做出相应调整。根据德国第五轮资格与职业预测结果,2015—2035年间,德国将有1840万人退出劳动市场,同时还将有1880万人进入劳动市场。受数字化等因素影响,德国劳动力市场当前劳动岗位中到2020年将有71万个岗位消失,同时也会产生72万个新劳动岗位。到2035年,目前岗位中将有146万个岗位消失,同时产生140万个新岗位,影响到的岗位变化总量为286万个,占当前德国4 240万就业人口的6.7%。

虽然数字化对德国整体就业规模影响不大,但将带来劳动市场内部行业间、职业间的劳动岗位分布以及从业资格要求的较大调整。加工制造业受影响最大,劳动岗位可能减少13万个。而信息与通讯行业是从数字化发展获益最大的行业,将新增12.3万个劳动岗位。信息通讯技术类职业、家政服务类、教育类等12个职业领域将出现就业人数增加。与此同时,由于区域间行业经济结构及劳动市场职业结构不同,数字化还将对部分区域就业结构带来深刻影响,如北威州到2035年现有岗位中将减少29.4万个,同时也将新产生29.2万个岗位。

经济与技术发展以及劳动市场变化,要求职业教育加大数字化力度,培养青少年适应数字化社会的能力。但德国职业教育数字化实践还不能完全满足需求。大量双元制职业教育学习者认为其学习过程中对于未来数字化劳动世界的准备不够充分。仅54%的青少年认为其职业教育过程中有针对性地为利用数字化技术做了准备。职业学校和小企业在数字化方面存在显著不足,仅有34.9%的学习者认为职业学校(双元制体系)的数字技术装备很好或好,近1/3(32.7%)学习者认为职业学校教学中运用数字媒体及技术设备不足或勉强够。小型企业(5~10名员工)学习者中认为有针对性地学习数字技术的仅占45%。在此背景下,加快推进职业教育数字化,增强学生适应未来要求的能力,尤为必要。

(三)青年人教育路径选择变化要求职业教育提高吸引力和竞争力

随着知识经济深入发展,德国青少年追求更高的普通教育文凭以及接受高校教育兴趣不断增强。2005—2018年期间,德国普通中学毕业生中持9年级毕业的主体中学毕业证书人数持续减少,从24.2万减少12.7万,占中学毕(肄)业生比例从超过25%降低到15.7%。同一时期,持10年级毕业的中等教育文凭毕业生虽然从近40万减少到34.6万,但在普通中等教育毕(肄)业生总数比例却从41.4%小幅提升至42.8%。与前二者相反,普通中学毕业生获高等教育(包括应用科学大学及普通高校)入学资格人数自统一以来持续增加,从1992年19万增加到2018年28.4万,在普通中等教育毕(肄)业生中的比例从20世纪90年代初期不足25%提高到超过35.1%。

此外,职业教育领域中越来越多的年轻人也在职业教育毕业后进一步获得高等教育入学资格。2000—2018年间,职业教育领域在职业教育类学校获得的各类高校入学资格的学生人数从10.6万增加到15.3万,2011年甚至达到18.2万。由此导致德国青年人中获得高校入学资格的总人数以及在同龄人口中的比例快速增加。1992年各类高校入学资格人数为28.7万,在同龄人口占30.7%;2010年45.8万,在同龄人口占49.7%;2011年超过50万(50.6万);随后到2016年虽然人数有起伏,但占同龄人口比例始终保持在50%以上;2017年开始,人数和占比均有所下降,2018年总人数为43.7万,占同龄人口47.6%。

随着普通中学毕业生学历提高,进入职业教育的人数持续减少。获得完全职业资格的职业教育中新生自2007年78.9万人减少到2015年的69.8万人。近年来,德国大量接受难民,使得职业教育自2016年来连续三年实现新生人数小幅增加,2018年达到72.3万人。不过,与2007年相比,德国职业教育新生人数减少了6.6万人。

双元制职业教育长期以来是德国专业人才供给体系的重要支柱之一,在德国传授完全职业资格的职业教育中占据绝对主体地位。长期以来,双元制职业教育是吸纳德国中学毕业生最多的教育路径。在德国传授完全职业资格的职业教育中新生总体规模缩小的同时,双元制职业教育中新学习者人数也总体呈不断减少趋势。2007年为56.95万人,2013年仅49.14万人,此后各年终均未能突破50万人关口,2018年为49.45万人。自2013年以来,双元制职业教育新学习者人数一直少于德国高校新生。与此同时,德国相关机构统计的有意愿接受双元制职业教育的青少年在2008年到2018年间也从104万人减少到80万人左右。

与传授完全职业资格的职业教育发展趋势不同,德国高校教育规模在人口总量减少及人口结构变化的过程中快速增长。德国高校新生2005年仅为36.62万人,2008年突破40万人,2013年达到51.18万人,并自此后保持在50万人以上,2018年为51.40万人,比2005年增加14.78万人,增幅40.3%。在此过程中,高校新生在2013年首次超过双元制职业教育新学习者人数,并保持这一状态至今。

德国双元制职业教育新生及高校新生规模发展趋势的变化引起全社会关注,德国经济界对此持强烈批评态度。德国政府也大力呼吁经济界与政府共同努力,加强职业教育工作,提升职业教育特别是双元制职业教育吸引力。

(四)职业教育体系内部结构变化,要求不断提升双元制职业教育吸引力和贡献力

德国高中阶段职业教育包括双元制职业教育、全日制学校型职业教育以及过渡性体系。德国人口结构变化、普通中学毕业生减少的背景下,高中阶段职业教育内部结构也发生变化。一是面向健康、教育和社会工作领域学校型职业教育规模不断扩大。德国学校型职业教育新生总体上从2005年至2018年有小幅增长,从22.18万人增加到22.81万人,其中面向健康、教育和社会工作领域等三个最重要学校型职业教育在此期间规模不断扩大,2005年三个领域新生14.27万人,到2018年达到17.87万人,增加3.6万多人,增幅25.2%。二是双元制职业教育新学习者10多年来总体呈减少趋势。2007年为56.95万人,2013年近49.14万人,首次少于50万人,并在此后各年终均未能突破50万关口,2018年为49.45万。三是德国过渡性体系学生人数虽然大幅减少,但仍保持较大规模,表明双元制职业教育生源潜力挖掘不充分。德国过渡性体系学生在2005至2018年间虽然从41.76万人减少到27.0万人,但这一群体人数仍超过双元制职业教育新学习者的一半,对职业教育特别是双元制职业教育来说是巨大潜力。

双元制职业教育发展面临新困难。一是职业教育供需不匹配矛盾日益突出。2008年国际经济危机以来,德国经济总体保持较好发展势头,经济界提供的职业教育岗位供给总体保持稳定,但是双元制职业教育体系中新签署合同2011—2016年呈持续下降趋势,2017年以后随着难民移民进入职业教育,连续两年保持上升,但相对于2009年乃至再往前到德国统一的20世纪90年代以来的历史时期,新签署合同人数仍然处于低位。与此同时,职业教育岗位供给中闲置的岗位自2009年(1.78万个)以来持续增加,到2018年达到5.77万个,接近当年全部岗位供给的10%。闲置岗位数量比2009年增加2倍多。二是职业教育合同解约率持续保持高位。德国统一以来,德国双元制职业教育中职业教育合同解约率一直在20%~25%之间浮动。但自2013年以来,开始接近并超过25%,2017年全德境内解除合同近14.6万例,解约率达到25.7%。连续两年超过25%。三是加强“全纳教育”要求职业教育提高灵活性开放度,扩大双元制职业教育吸纳青年人的能力,从而提高双元制职业教育对人力资源开发贡献力。2018年,当年统计的对职业教育感兴趣人数为80.57万,职业教育岗位供给总数近58.91万个,最终签署职业教育合同人数为53.14万,双元制职业教育实际流入率(即相关机构统计的对双元制职业教育感兴趣人数中最终实际签署职业教育合同的人数占比)仅为66.0%。2009年以来,德国双元制职业教育实际流入率最高的年份2011年也仅为68.1%。流入率不高,导致大量有意接受双元制职业教育的年轻人找不到职业教育岗位,造成大量年轻人不得不进入过渡性体系。在此背景下,需要增强双元职业教育灵活性,面向所有有意愿接受职业教育人群,提高接受职业教育机会。

此外,德国通过职业进修传授的高级职业资格虽然社会认可度高,但形式多样,透明度不够高。仅根据联邦职教所统计,德国联邦颁布各类职业进修条例980多个,涉及专业和文凭名称众多,不能充分发挥其吸引力。因此,必须进一步规范和加强职业进修,从而增强职业教育体系整体竞争力,实现职业教育与普通教育和学术教育同等价值。

总之,德国职业教育的外部和内部环境在过去的15年间发生了深刻变化。面对人口结构和职业分布的变化、职业教育后备人口群体减少、技术革新与劳动市场需求的变化、青年人接受高等教育需求增加以及职业教育内部结构的调整,必须进一步完善职业教育制度和发展环境,提升职业教育吸引力,推进实现职业教育与高等教育同等价值。

职教法修订的基本内容与结构

(一)职教法修订的主要内容

德国此次职教法修订的目标是加强职业教育工作,促进职业教育现代化,提高双元制职业教育竞争力和吸引力。通过修订职教法,建立新的制度和机制,进一步完善双元制职业教育内部制度,同时优化职业教育发展环境,从而使职业教育适应经济社会发展深刻变化带来的新要求,为德国经济社会长远发展夯实专业人才基础。

围绕上述目标,此次共修订职教法52个法条。其中,对职教法原有的43个法条内容进行修改,原来的第101条(提供信息的义务)被删除,另增加了8个法条,即第7a条(非全时制职业教育),第53a至53e条(第53a条进修水平层级、第53b条经考试认定的职业行家、第53c条专业学士、第53d条专业硕士、第53e条适应性进修条例),第105条(评估),第106条(过渡性规定)。修订的主要内容如下:

一是完善规范高等职业教育(传授高级职业资格的职业进修),增强透明度(第1条第4款,第53~53e条,第55~57条)。规范统一传授高级职业资格的层次划分,统一资格及文凭名称。明确传授高级职业资格的职业进修(高等职业教育)分为三个层次,分别颁发“考试认定的职业行家”“专业学士”“专业硕士”文凭。职教法规范明确职业进修的层次,为拓展德国晋升性进修纳入德国教育资助提供了法律依据。

值得注意的是,德国修订后职教法引入的“专业学士”及“专业硕士”等新的文凭,目的是通过颁发统一的毕业文凭,增强德国职业进修教育(高等职业教育)透明度,通过借用“学士”和“硕士”这两个高校学术教育的文凭名称使高等职业教育的文凭在概念上与高校学术教育的文凭更为接近,从而更易理解,更有利于实现职业教育与高校学术教育的同等价值。与此同时,这些文凭更容易与国际接轨,有助于增强这些具有高级职业资格的职业人才的流动能力,增加其职业发展机会。此外,“专业学士”及“专业硕士”中增加“专业”两字,旨在使其与高校教育中作为学术学位的“学士”“硕士”明确区分,避免混淆,强调的是两个文凭与高校所颁发文凭的本质区别。德国在推进职业教育与学术教育同等价值的同时,也一直坚守职业进修与高校的学术型教育属不同类型的教育的原则,德国高校颁发的“学士”及“硕士”是学术学位,而“专业学士”和“专业硕士”不是学术学位,因而“专业学士”与“学士”、“专业硕士”与“硕士”不能相互替代,这两类文凭的使用都受法律保护。“专业学士”及“专业硕士”等职业进修文凭持有者只有重新接受相应的高校教育才能获得学士或硕士文凭,反之亦然。“专业学士”文凭持有者也不能直接攻读高校硕士学位,同样,学士学位持有者如无相应职业经验、不具备与“专业学士”对应的知识、技能和能力也不能参加“专业硕士”文凭的考试。

二是明确提出实施职业教育报酬最低限额制度,增强双元制职业教育学习者生活待遇保障(第17及第18条)。在目前职教法中有关企业为学习者支付“适当职业教育报酬”原则基础上,明确提出实施职业教育报酬最低限额制度及具体实施要求,确保学习者获得“适当报酬”的权益,提高职教吸引力。在2020—2023年间,逐年提高双元制职业教育报酬最低起点限额,即第一学年报酬额度。2020年新入学者职业教育报酬最低额度为515欧元,2021年入学者为550欧元,2022年为585欧元,2023年为620欧元。自2024 年起,第一学年最低额度每年动态调整,相应额度通过《联邦法律公报》于当年1月1日前公布(首次公布在2024年1月1日前),具体数额为公布额度年份之前两年报酬最低额度的平均水平。修订案同时规定,职业教育报酬最低限额以第一学年最低额度为基础随学业进步逐年按比例提高。第二、三、四学年提高比例分别为18%、35%、40%。实施职业教育报酬最低标准制度将进一步增强学习者获得相应报酬的权益保障,更好地兼顾到学习者随学业进步为企业创造价值增加的实际,同时也有利于缓解劳资间因职业教育报酬而产生的矛盾和利益冲突,促进劳资间合作关系。

三是增强职业教育学习灵活性开放性,促进非全时制学习常态化,并成为全时制正规职业教育的替代性选择。增强学习方式灵活性,使更广泛群体可以非全时制学习(第7a条),需要照顾幼儿或照顾家庭成员的学习者、残疾学习者、学习能力障碍者、在职学习者可以在与企业协商一致前提下,非全时制接受职业教育。学习能力强的学习者可以缩短学习时间,提前毕业(第8条,第45条)。同时对通过相关考试者免除职业进修考试的单项考试做出规范(第56条第2款)。

四是增强职业教育内部的融通性。增强高中阶段双元制职业教育与其他形式职业教育以及双元制体系内部分级进行的职业教育间的融通性。职业预备教育学习成果可以折算计入双元制职业教育(第7条)。明确规定两年制职业教育毕业者可继续升入三年制或三年半学制职业教育,学习经历和成果予以认可和折算,并可以免除毕业考试中的第一阶段考试;三年制或三年半制双元制职业教育学习者通过中期考试或分阶段毕业考试第一部分考试的,可获得两年制职业教育文凭(第5条第2款)。拓宽双元制职业教育毕业考试准入的范围并规范相应条件(第44、45及46条),使更多双元制学习者、双元制教育以外的学校型职业教育毕业者、有实际工作经验者以及现役及退役军人参加双元制职业教育的毕业考试,从而获得行业组织颁发的职业文凭。简化职业教育学习成果折算,非正式职业教育学习成果可通过相应考试程序予以认定。赋予有关主管机构颁布职业进修条例及颁发“职业行家”“专业学士”及“专业硕士”的权力,并做出相应规定(第54条)。对职教法适用范围以外获得及在外国颁发的相关考试证书与“职业行家”“专业学士”“专业硕士”同等对待做出规定(第57条)。

五是简化职业教育管理程序。完善职业教育毕业考试规定并简化相关程序,加强考试委员会成员及考官履职保障(第39,40,42条)。企业如无特殊理由,必须为考试委员会成员及考官从事其荣誉性工作免除相应工作任务(第41条)。减少职业教育考试的行政手续和程序,减轻考试委员会工作负担(第42条),鼓励主管机构间合作(第71~74条)。

六是增强双元制职业教育学习者权益保障。学生到职业学校以及相关法律法规规定的企业之外的学习场所(如跨企业职业教育机构)接受教育,以及准备及参加职业教育毕业考试等情形下,企业须为学生免除相应工作任务,同时将相应时间计入并抵扣企业实践教育时间(第15条)。增加双元制职业教育学习者在原有参加学习和考试所必需的教育用品,特别是工具、材料基础上,免费享用专业文献资料的权利(第4条第2款)。此次修法还同时对青少年劳动保护法、社会法典第三卷(劳动促进)、第五卷(法定医疗保险)、第六卷(养老金保险)中有关内容做出相应修改,以适应职教法修订后对青少年接受职业教育中的新规定。

七是进一步细化联邦政府部门及州政府职业教育相关的职责和程序。如指定主管机构、颁布包括授权主管机构颁布相关考试规定。联邦相关部门或其指定的机关以及各州相关部门在其所负责的公共服务领域,行使职业教育主管机关职责,并可作为直接主管机构行使职业教育监管职责,如颁布职业教育相关考试规定、建立职业教育委员会并聘任委员、对职业教育委员会委员及考官等承担荣誉性工作的人员予以补贴(第47、59及81条)。联邦食品与农业部在和联邦教育与研究部协商一致后,颁布针对农业包括农村家庭经济领域的相应职业的适应性进修条例;联邦经济与能源部在和联邦教育与研究部协商一致后,颁布针对家庭经济领域的相关职业的适应性进修条例(第53e条)。

八是完善职业教育统计。根据职业教育规划和科研需要,细化职业教育合同登记时相关指标(第34条),增加反映职业教育过程的部分统计指标(第88条),加强数据保护(第35条)。同时,结合数据保护和简化行政程序要求删除部分指标(第88条)。

九是进一步推进双元制职业教育体系国际化。简化接受职业教育期间国外学习的审批程序,国外学习8周以下不需要与主管机构商定学习计划(第76条第3款)。进一步加强对国外职业教育成果的承认。承认相关国外职业文凭作为企业培训师专业资质(第30条第2款,第31条及第31a条)。承认国外相关职业教育文凭及考试证书与德国职业进修文凭同等价值(第57条),国外相关教育文凭及职业经历在职业进修考试、改行职业教育考试准入时予以考虑(第55条及第61条)。

(二)新修订后职教法的基本结构

此次修订后,职教法分为7个部分,共114 个法条。

第一部分为一般规定,包括第1~3条共3条,明确职业教育的范畴以及职教法适用范围。

第二部分为对学校外职业教育体系内各级各类教育的相关规定,包括第4~72条,分为4章共75条。第一章(第4~52条)为获得完全职业资格的双元制职业教育,分为6节,共52个法条。第1节为职业教育的规范,教育职业的承认,包括第4~9条,7个法条。第2节为职业教育关系,包括第10~26条,共17个法条,对职业教育关系的建立、内容、起止时间以及其他相关问题做出详细规定。第3节为职业教育实践机构及企业实践训练师的资质。包括第27~33条,共8个法条,第4节为有关职业教育关系档案的规定,包括第34~36条共3个法条。对职业教育关系档案的建立、管理、登记、修改和删除以及申请等各环节做出具体规定。第5节为考试,包括第37~50a条,共15个法条,对获得完全职业资格的初始职业教育考试做出具体规定。第6节为有关利益群体代表的规定,包括第51~52条,共2个法条。第二章是有关职业进修的相关规定。包括第53~57条,共10个法条,分为三节。第一节为联邦层面的职业进修条例,包括第53~53e条,共6个法条。明确职业进修的层次、各层次颁发文凭及资格要求。第二节为第54条,对主管机构层面颁布的职业进修条例做出规范。第三节为第55~57条,共3个法条,涉及对外国资格、进修考试以及考试证书同等价值方面的规定。第三章为职业转行教育,包括第58~63条,共6个法条。第四章关于残障人群职业教育的规定,包括第64~70条,共7个法条。

第三部分是有关职业教育组织管理的规定,包括第71~83条,共13个法条。该部分分为两章,第一章是有关职业教育主管机构及主管部门的规定,包括第71~81条,分为四节。第一节是对有关主管机构的规定,包括第71~75条,5个法条。第二节为对职业教育的监管和咨询方面的规定,由第76条组成。第三节由第77~80条4个法条组成,是对主管机构内的职业教育委员会的规定,涉及其设立、协商决策及做出决议的要求、任务及业务章程。第四节由第81条组成,是关于主管部门的规定。第二章由第82~83条组成,涉及州职业教育委员会设立、业务章程、协商决策以及任务等相应规定。

第四部分为职业教育研究、规划和统计的相关规定,由第84~88条组成,共5个法条。该部分对职业教育研究和规划的目标、职业教育报告、职业教育统计的目的以及统计数据收集等做出规定。

第五部分是对联邦职教所的任务、组织机构、人事、经费等的具体规定。该部分包括第89~100条,共12个法条。

第六部分由一个法条即第101条构成,是针对违法违规处罚和罚款的规定,对职业教育中违反职教法及相关法规行为的处罚和罚款做出具体规定。

第七部分为过渡性及结束条款。该部分共5个法条,即第102~106条。对法律实施中相关规定的过渡期及失效以及职教法本身生效做出规定,同时规定,联邦职教所须在法律实施一定期限后,对职业教育最低报酬标准等相关新措施做出评估。

职教法修订特点

(一)问题导向,深入开展评估与专项研究

聚焦职教法实施开展职业教育法综合评估。2015年,联邦教研部宣布启动评估。评估工作由联邦教研部直接负责,联邦职教所提供全过程支持,基于其研究和专业工作就相关主题提供数据和信息情况。2016年3月,联邦教研部公开发布职教法评估报告,并以此形式征求社会意见,报告还包含了联邦教研部针对社会有关职教法修订的要求和建议的意见。

结合专门主题开展专项评估和研究:

一是结合拟实施的职业教育报酬最低标准制度开展职业教育报酬最低标准研究。针对职业教育报酬最低限额的影响,联邦职教所开展专项研究,对目前企业实施的职业教育报酬以及相关集体劳资合同对职业教育报酬相关规定进行全面梳理,并对基于不同最低标准额度实施影响进行模拟研究。研究表明,目前多数企业支付的职业教育报酬高于联邦政府拟实施的最低报酬标准,因而实施最低报酬标准对企业成本增加带来影响不大,从而减少了无根据地对成本增加过度的担忧。

二是针对双元制高校课程纳入职教法的可能性开展立法可行性专项研究。德国联邦宪法法院前法官、美因茨大学教授弗里德海姆·胡芬受联邦教研部委托开展专门研究,基于德国基本法和法律体系,梳理德国基本法、各州高校法及大学教学条例等相关规定,就将职教法适用范围拓展至双元制高校课程中企业实践阶段的可行性进行法律评估,并发布相应报告。报告认为,在现行基本法规定框架下,高校立法属于各州范畴,企业实践嵌入式高校课程中的企业实践阶段学习属于高校教学条例规范范畴,是高校学术自主权的一部分。因此,将实践嵌入式高校课程甚至仅仅只是将这类课程的企业实践阶段学习纳入职教法范畴,法律上行不通。

三是对联邦职教所进行专项评估。2015年6月,联邦教研部委托德国科学评议会对联邦职教所从职教研究、标准开发、知识转移、科研促进、项目管理、运行效率、人员配备以及扩大其服务范围的可能性和可行性进行评估。2015年9月,科学评议会评估委员会组成工作小组,开展评估。基于工作小组2016年10月提交的评价报告,德国科学评议会于2017年1月20日发布关于联邦职教所的立场文件,同时公布评估报告。科学评议会对联邦职教所作为德国职教所体系中的核心行为主体所发挥的作用、其科研工作等多方面给予充分肯定,同时也建议联邦职教所进一步加强科研工作战略谋划并更加注重基础性研究,进一步扩大服务范围等。基于这一建议,职教法修订过程中,进一步增加了联邦职教所科学咨询委员会成员人数,进一步扩大了联邦职教所服务范围,明确将护理教育专家委员会办公室设在联邦职教所。

四是就改进职业教育统计开展研究。联邦统计局组建专门工作小组,研究职教法修订中职业教育统计优化的可能性。2015年10月28日,联邦统计局就改进职业教育统计提出专业方案——《继续发展职业教育统计工作专业方案》。职业教育统计的主要任务是为职业教育规划和规范提供详细的信息基础,是面向国内及国际开展职业教育报告工作以及职业教育研究、教育预算的编制不可或缺的基础。方案从更清晰地反映职业教育过程这一目标出发,增加部分指标,如职业教育嵌入式双元制高校课程,双元制职业教育学习开始前已有的高校学习经历包括辍学,学习者签署职业教育合同时的居住地等。同时也删去从专业角度看不是必不可少、又能减轻企业信息提供任务的指标。

这些调研和评估从专业角度就有关问题提出建议,所有报告都在互联网公开发布,以专业性的研究结果引导舆论,有利于社会对相关问题形成共识,为随后职教法文本的协商奠定了较好的舆论和认识基础。

(二)广泛征求意见,凝聚共识

一是通过专题会议交换意见。职教法评估初期,在前期与职业教育体系中主要行为主体初步交流基础上,联邦教研部于2015年5月4日在柏林召开研讨会,就职教法评估相关重点议题与社会伙伴组织(即雇主群体利益代表组织及工会等雇员群体利益代表组织)代表、业务相关的联邦及各州部门以及联邦众议院各党团成员进行协商。根据协商结果,联邦教研部确定了评估的综合性主题清单。

2017年5月31日,联邦议院教育、研究与技术后果评价委员会举行公开专业对话会,基于职教法评估报告、议会执政党及在野党就职业教育发展和职教法修订议案,听取有关方面对职业教育及职教法相关问题的意见,为审议相关议案做准备。会议邀请德国雇主协会联邦联合会、德国手工业中央联合会、德国私立社会工作与健康促进机构联合会总会、德国工会联盟、奥斯纳布吕克大学、联邦职业教育所等机构专家与委员会各党派议会党团代表就相关问题展开对话。

2019年10月16日,联邦议会教育、研究与技术后果评价委员会再次举行公开听证会,德国手工业中央联合会、德国工商大会、联邦职教所、德国雇主协会联邦联合会、联邦律师协会、德国工会联盟、德国金属工业工会、德国天主教青少年社会工作联邦工作委员会、杜伊斯堡—埃森大学劳动与资格研究所、德国商贸联合会等职业教育研究机构、行业组织、雇主及工会等方面共同参加,共同就议会各党团有关职教法议案中提出的问题交换意见。

二是针对性地征求意见。联邦教研部拟订《职业教育现代化法》(工作草案)后,于2018年12月分送教育、行业组织、工会组织等数十个机构征求意见。各机构根据要求于2019年1月上旬(1月8日前)先后以各自立场文件形式提出意见。从联邦教研部网站公布的信息来看,共有30个行业及职业联合组织、雇主联合组织及工会组织提出了反馈意见。根据这些意见,联邦教研部对原工作草案进行修订后,提交联邦政府。

三是面向社会公开征求意见,激发社会关注讨论。职教法评估报告和《职业教育现代化法》(工作草案)都通过联邦教研部网上公开法律文本草案,各机构在向联邦教研部提交意见同时,也向社会公布其立场和意见,掀起了广泛的社会讨论。

以上征求意见的过程,既是社会各界在职教法修订过程中的利益博弈,也有效引导社会对职业教育相关问题更深入的认识并形成共识。如,此次修法中关于职业教育报酬最低额度标准作为最受关注的主题之一,联邦教研部工作草案中最初提出的方案是不低于德国联邦教育资助法中有关普通高中及全日制职业教育类学校学生资助标准(504欧元),并基于这一额度提出逐年提高幅度。征求意见过程中,多方对此提出异议,认为联邦教育资助是社会福利,而职业教育报酬作为对双元制职业教育学习者在企业立足岗位实践劳动价值创造的报酬,从联邦教育资助角度来确定职业教育最低报酬限额,不能彰显职业教育学习者的价值创造贡献,而且这一额度过低。最终,联邦教研部吸取这一意见。联邦政府审定文本中,不再将职业教育报酬最低限额与《联邦教育资助法》相关联,并提高最低限额为2020年起第一学年为515欧元,随后逐年提高。

(三)整体思维,系统完善职业教育框架条件

1.综合修订职业教育相关法律

出台《职业教育现代化法》,以“包裹立法”形式将职教法与其他相关法律一并打包修订。职教法是德国基于联邦在经济和劳动领域的立法权而颁布的联邦法,其规范针对的是各州管辖的职业教育类学校以外、由经济界在经济活动框架内组织实施的职业教育。职教法所规范的职业教育从根本上说是宏观经济活动和企业自身经济活动的一部分。鉴于职业教育中学习者作为雇员的地位,职教法对职业教育特别是涉及企业和学习者的相关规定与其他法律法规密切相关。因此,职教法的修订同时需要配套修订其他相关法律规定,从而保障法律规定的相互协调,为顺利落实修订后的职教法,推进职业教育发展创造更好的法律框架条件。

一是修订《手工业条例》职业教育相关内容,与职教法对职业教育的规范相统一。基于手工业领域职业教育的特殊性和长期以来的传统,德国手工业领域职业教育由《手工业条例》做出规范。《手工业条例》作为补充与职教法共同构成双元制职业教育的法律框架。此次修订,对《手工业条例》原有的48个法条进行修改,包括进一步促进非全时制职业教育、增强职业教育灵活性、吸引力以及职业教育体系内部融通性、实施职业教育报酬、增强考试委员会工作灵活性和考官这一荣誉性工作吸引力等。同时增加6个法条,对进修教育以及转行教育做出新的规范。修订内容与职业教育法中有关职业教育目标、内容、考试、职业教育合同及职业教育关系中各相关主体责任义务的内容基本一致。

二是修改《青少年劳动保护法》相关内容。删除该法一个法条,修改3个法条。结合职教法修订后的最新规定,调整有关青少年劳动时间方面的规定,进一步规范双元制职业教育学习者参加职业学校学习时间计入其企业劳动时间的计算方法,增强青少年劳动保护。

三是修改《社会福利法第三卷——劳动促进》。对该法4个法条修改主要涉及劳动促进方面的内容,结合职教法有关职业教育报酬最低标准的最新规定,对该法中的有关劳动促进政策框架内接受职业教育资助措施的补贴以及社会保险金缴费规定做出调整。

四是修改《社会福利法第五卷—法定医疗保险》。结合职业教育报酬最低标准的规定,调整有关内容,取消该法第251条(第三者承担保险费)第4c款,即“基于职教法规定的职业教育合同在相关企业外职业实践教育机构接受职业实践教育的学习者的医疗保险费由该职业实践教育机构举办者承担”。

五是修改《社会福利法第六卷——法定养老保险》。适应职教法修订后的新规定,调整双元制职业教育学习者养老保险相关的规定。将基于职教法规定的职业教育合同在企业外职业实践教育机构中接受职业实践的学习者,纳入养老保险金缴纳人群范围。取消对于这类学习者,按其获得职业教育报酬额度作为应缴费收入的规定。取消这类学习者养老保险由该机构举办者承担的规定。

2.完善职业教育体系

围绕增强职业教育吸引力和贡献力这一目标,进一步完善职业预备教育、高中阶段双元制职业教育、转行教育及职业进修的相关规范,增强双元制职业教育体系的融通性,系统完善双元制职业教育体系。一是双元制职业教育内部,扩大两年制职业教育与三年及三年半制职业教育的融通性。二是增强双元制职业教育的开放性灵活性,促进非全时制学习,加强不同形式职业教育成果认定,为具有一定职业及职业教育经验的年轻人接受双元制职业教育提供更多便利。三是系统完善职业进修并引入国际接受度高的文凭,进一步畅通双元制职业教育人才培养路径,拓展职业生涯发展空间,从而增强双元制职业教育体系整体吸引力。四是加强支撑服务体系,完善企业培训师资质认定规定,完善职业教育统计,完善考试委员会及考试相关规定,吸引更多人从事考官荣誉性工作。

3.着眼发展,对职教法中相关新举措生效和实施做出专门安排

一是明确法律实施5年后对相关措施开展评估。职教法第105条明确规定,联邦职教所在法律实施5年后就最低职业教育报酬限额、考官小组代表考试委员会行使部分职责、以及那些三年制或三年半学制职业教育中通过毕业考试第一部分但未能通过毕业考试第二部分的学习者颁发2年制职业教育毕业文凭等措施落实情况进行评估。

二是对修订后职教法生效前后签署的职业教育合同适用新规定做出差别化安排。针对2019年12月31日前签署的职业教育合同,仍按照职教法此次修订前的规定支付职业教育报酬。2020年12月31日结束前开始实施职业教育的职业教育合同,仍遵照职教法此次修订前的规定进行其在职业教育关系档案中的登记及职业数据统计工作。

三是对现行职业进修法规与职教法修订后新规定的衔接做出专门安排。职教法规定,针对同一职业进修文凭,在根据新规定颁布新的职业进修法规前,此前由联邦相关部门及相关主管机构颁布的职业进修法规依然有效。

(四)强化产教协同,促进校企合作

一是进一步明确联邦相关部门、州政府及其相关部门在职责范围内对职业教育责任。职教法赋予联邦政府相关部门以及州政府颁布相关职业教育考试法规的权力,联邦相关专业部门与联邦教研部协商一致后颁布相关职业教育法规或考试法规,州政府在联邦未就相关职业颁布职业教育法规或考试法规情况下,可自行颁布或以法规形式授权州政府相关部门颁布相应法规。职教法还对联邦及州在其职能范围内对相关职业领域特别是公共服务类职业教育的职责做出规范。联邦最高部门为联邦职能范围内包括受联邦监督的法人团体、公共机构和公法性基金会所开展的针对公共服务领域相关职业的职业教育确定主管机构;各州为其职能范围内包括乡镇和乡镇联合体以及受州监督的法人团体、公共机构和公法性基金会所开展的针对公共服务领域相关职业的教育确定主管机构。进一步明确相关职业领域特别是公共服务领域职业教育主管机构设置,通过加强职业教育管理机构建设来促进职业教育组织实施和监督管理,有利于更好地发挥公共服务领域开展双元制职业教育的潜力。

二是进一步明确企业保障学习者离岗接受职业学校教育的义务,并细化保证学习者离岗接受职业学校教育的具体情形,同时明确职业学校学习时间计入学习者企业教育时间的计算方法,有利于企业和学校切实履行育人责任。

三是将职业学校学习成绩基于学习者申请写入行业协会颁发的双元制职业教育毕业文凭作为主管机构的责任,提高了职业学校教育在双元制职业教育中的地位,有利于职业学校作为平等伙伴与企业协同育人。

德国此次职教法修订,从2013年12月联合执政党派将开展职教法评估并审核修法必要性纳入政府工作议程至2019年12月签署并公布《职业教育现代化法》,整整经历6年并跨越两届政府,经历较长的利益博弈过程。

从德国社会反映看,虽然不能说是皆大欢喜,但得到社会的广泛认同,体现了社会的广泛共识。

从法律修订过程来看,联邦政府从适应经济、社会对职业教育要求以及教育包括职业教育自身变化出发,围绕提高职业教育吸引力和贡献力、优化职业教育发展环境,坚持问题导向、科研先行,基于科研结果与社会各界及相关利益群体持续深入沟通交流,引导各方客观理性认识和分析问题,共同协商,科学决策,从而进一步激发了社会对职业教育以及职教法的关注,增进了全社会对修订职教法、推进职业教育现代化以及加强职业教育工作的共识,有利于在实现各方利益平衡基础上寻求相关问题的解决方案。

从立法技术来看,本次修法以“包裹立法”形式出台《职业教育现代化法》,对职教法及其他相关法律进行系统修订,从法律体系层面实现相关规定的统一和协调,减少了法律规定之间相互不配套不协调可能造成的障碍,为修法引入的如职业教育最低报酬限额制度等新举措实施创造了良好的基础,不仅提高了修法工作的效率,也增强了职教法规定的可操作性。

从法律修订的结果来看,联邦政府实现了修法的目标,联邦政府提出的实施职业教育报酬最低限额制度、完善高等职业教育并引入统一的职业进修文凭等新举措基本都纳入修订后法律文本,基于双元制职业教育的职教体系更加完善,增强了融通性、灵活性和开放性,这些无疑将进一步提升职业教育的吸引力,促进实现职业教育与高校学术教育的同等价值。

注释

双元制职业教育和全日制学校型职业教育是传授完全职业资格的职业教育,过渡性体系则是针对既未能找到学徒岗位从而进入双元制职业教育,也未能进入全日制职业教育类学校接受获得完全职业资格的职业教育或其他接续的正规教育的中学毕(肄)业者,为其提供多种多样教育措施,从而补习普通教育,进一步提升其文化水平;或者接受基础的实践教育,为进入传授完全职业资格的职业教育做准备,或者接受职业基础教育。

 
德国职教
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